限制商品过度包装的地方立法思考
2012-07-11 11:35:10.0 来源：解放牛网 责编：王岑
- 摘要：
- 近年来，商品过度包装问题日益成为社会关注的热点，媒体对此屡有披露和抨击。商品过度包装现象存在一定的普遍性，涉及茶叶、烟酒、保健品、化妆品、文化用品及服装等诸多商品类别，其包装材料大部分为纸箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金属盒罐。
【CPP114】讯：近年来，商品过度包装问题日益成为社会关注的热点，媒体对此屡有披露和抨击。商品过度包装现象存在一定的普遍性，涉及茶叶、烟酒、保健品、化妆品、文化用品及服装等诸多商品类别，其包装材料大部分为纸箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金属盒罐。而在部分商品领域，包装用材日趋高档，贵重木材、金属、丝绸、皮革不乏其例，甚至出现了纯银、纯金及水晶制品。与包装回收率不足20%的分析数据相比，资源浪费不言而喻。
对上海来说，在商品过度包装所带来的危害中，更具紧迫性的是垃圾及废弃物的处理。上海是个人口高度密集、土地资源十分紧缺的特大型城市，每天产出的生活垃圾及废弃物近两万吨，主要依靠填埋方式处理。目前，现有的垃圾填埋场已日趋饱和，而垃圾填埋场周边居民对垃圾的气味和污染也屡有不满。垃圾及废弃物的源头减量已成为上海城市运行和管理的必然选择，限制商品过度包装自然成为其题中应有之义。
今年1月的市人代会上，人大代表联名提出议案，要求对限制商品过度包装进行立法。而此前，市人大常委会已组成工作班子，启动了限制商品过度包装的立法调研。今年2月，限制商品过度包装被市人大常委会列为正式立法项目。上海限制商品过度包装的立法已到了呼之欲出的状态。
对限制商品过度包装而言，虽然地方立法的空间有限，但只要着眼长远，结合实际，运用现有的法律资源并发挥好引导作用，同样能够产生积极效果。当前可以从以下几方面研究和突破：
一、通过对包装物减量作出规定，拓展地方立法的空间。
由于限制商品过度包装的上位法依据相对缺乏，地方立法在法律责任和制约措施的设定上空间有限。而通过对包装物减量作出规定，既可以设置部分合适的约束性条款，如对国家已有强制性标准的，从落实国家强制性标准出发，在地方立法权限内设定必要的法律责任和制约措施；又可以为引导性和激励性的措施及相应条款的设置提供空间。而且，从商品包装物减量入手立法，更容易形成社会共识。
二、通过对销售环节监管向生产环节传导，实现源头管控。上海是个开放性的大市场，流通环节中约90%甚至更高比重的商品源自于国内外，本地生产的商品仅不足10%。如果从源头即生产环节加以约束，显然不切实际。监管销售环节，作用虽是间接的，但符合上海实际，且只要引导得当，其向生产环节的传导也是有效的。这是因为：其一，以销售环节为抓手，能够形成对商品包装的普遍约束，其中也包括上海生产的商品包装。其二，在当前供大于求的市场环境下，销售企业总体比生产企业有较大的话语权，销售企业通过合同约定和进货验收等环节，可以将限制性规定传导到生产企业。其三，销售环节与消费者的关系最密切，而依靠公众监督正是立法能产生作用的最有效手段。
三、通过明确管理部门的责任，发挥监督管理的效用。上海限制商品过度包装的管理宜由市质量技术监督部门负责，并实行全过程监管，即生产环节和流通环节的管理责任均由市质量技术监督部门为主来承担。这样可以做到监管责任明确，工作职责清晰，避免因部门职责不清造成扯皮，或因“铁路警察、各管一段”，形成管理的空缺。从操作层面分析，商品包装涉及技术标准，而这正是质量技术监督部门的管理范畴。因此，由市质量技术监督部门负责限制商品过度包装的监管工作，在法规实施上更容易得到支撑。与此同时，也要明确其他相关部门如工商、食药监、发展改革、商务、经济信息化、环保、绿化市容等部门相应职责及协作配合的责任。
法律法规的效用除了规范和约束外，非常重要的还有导向和引导作用。由于引导性条款的设置，地方立法的空间相对较大，因此限制商品过度包装的立法，应充分重视并努力拓展对引导性条款和激励性措施的运用。如：针对包装物的回收，制定相应的激励性措施，调动生产、销售企业的积极性；在制度设计上，鼓励企业优先采用可再生利用的包装材料；鼓励企业在商品包装上明示包装物的回收利用及包装成本信息等。在引导性条款中，非常重要的是发挥行业协会的作用。早在上世纪90年代中期，上海相关的行业协会就对限制月饼的过度包装主动开展工作，率先推出了行业内的标准，对规范上海的月饼包装发挥了重要作用。因此，有必要在立法中明确行业协会在限制商品过度包装和商品包装物减量工作中的定位，鼓励和支持行业协会制定高于国家或地方标准的商品包装物标准，并在相关企业中加以引导和推广，鼓励和支持行业协会在政府指导下组织开展行业内简易包装的认证工作等。
对上海来说，在商品过度包装所带来的危害中，更具紧迫性的是垃圾及废弃物的处理。上海是个人口高度密集、土地资源十分紧缺的特大型城市，每天产出的生活垃圾及废弃物近两万吨，主要依靠填埋方式处理。目前，现有的垃圾填埋场已日趋饱和，而垃圾填埋场周边居民对垃圾的气味和污染也屡有不满。垃圾及废弃物的源头减量已成为上海城市运行和管理的必然选择，限制商品过度包装自然成为其题中应有之义。
今年1月的市人代会上，人大代表联名提出议案，要求对限制商品过度包装进行立法。而此前，市人大常委会已组成工作班子，启动了限制商品过度包装的立法调研。今年2月，限制商品过度包装被市人大常委会列为正式立法项目。上海限制商品过度包装的立法已到了呼之欲出的状态。
对限制商品过度包装而言，虽然地方立法的空间有限，但只要着眼长远，结合实际，运用现有的法律资源并发挥好引导作用，同样能够产生积极效果。当前可以从以下几方面研究和突破：
一、通过对包装物减量作出规定，拓展地方立法的空间。
由于限制商品过度包装的上位法依据相对缺乏，地方立法在法律责任和制约措施的设定上空间有限。而通过对包装物减量作出规定，既可以设置部分合适的约束性条款，如对国家已有强制性标准的，从落实国家强制性标准出发，在地方立法权限内设定必要的法律责任和制约措施；又可以为引导性和激励性的措施及相应条款的设置提供空间。而且，从商品包装物减量入手立法，更容易形成社会共识。
二、通过对销售环节监管向生产环节传导，实现源头管控。上海是个开放性的大市场，流通环节中约90%甚至更高比重的商品源自于国内外，本地生产的商品仅不足10%。如果从源头即生产环节加以约束，显然不切实际。监管销售环节，作用虽是间接的，但符合上海实际，且只要引导得当，其向生产环节的传导也是有效的。这是因为：其一，以销售环节为抓手，能够形成对商品包装的普遍约束，其中也包括上海生产的商品包装。其二，在当前供大于求的市场环境下，销售企业总体比生产企业有较大的话语权，销售企业通过合同约定和进货验收等环节，可以将限制性规定传导到生产企业。其三，销售环节与消费者的关系最密切，而依靠公众监督正是立法能产生作用的最有效手段。
三、通过明确管理部门的责任，发挥监督管理的效用。上海限制商品过度包装的管理宜由市质量技术监督部门负责，并实行全过程监管，即生产环节和流通环节的管理责任均由市质量技术监督部门为主来承担。这样可以做到监管责任明确，工作职责清晰，避免因部门职责不清造成扯皮，或因“铁路警察、各管一段”，形成管理的空缺。从操作层面分析，商品包装涉及技术标准，而这正是质量技术监督部门的管理范畴。因此，由市质量技术监督部门负责限制商品过度包装的监管工作，在法规实施上更容易得到支撑。与此同时，也要明确其他相关部门如工商、食药监、发展改革、商务、经济信息化、环保、绿化市容等部门相应职责及协作配合的责任。
法律法规的效用除了规范和约束外，非常重要的还有导向和引导作用。由于引导性条款的设置，地方立法的空间相对较大，因此限制商品过度包装的立法，应充分重视并努力拓展对引导性条款和激励性措施的运用。如：针对包装物的回收，制定相应的激励性措施，调动生产、销售企业的积极性；在制度设计上，鼓励企业优先采用可再生利用的包装材料；鼓励企业在商品包装上明示包装物的回收利用及包装成本信息等。在引导性条款中，非常重要的是发挥行业协会的作用。早在上世纪90年代中期，上海相关的行业协会就对限制月饼的过度包装主动开展工作，率先推出了行业内的标准，对规范上海的月饼包装发挥了重要作用。因此，有必要在立法中明确行业协会在限制商品过度包装和商品包装物减量工作中的定位，鼓励和支持行业协会制定高于国家或地方标准的商品包装物标准，并在相关企业中加以引导和推广，鼓励和支持行业协会在政府指导下组织开展行业内简易包装的认证工作等。
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