烟控公约的约束力

世界卫生组织(WHO)《烟草控制框架公约》是一个经过长年酝酿和艰苦谈判后妥协的产物。190多个国家参与了谈判，我国代表团由国家发改委牵头、卫生部和国家烟草专卖局等12个单位组成。中国2003年底签署《公约》，2006年初《公约》在我国生效。

研究《公约》最认真的是国家烟草专卖局。2001年8月，专卖局组班子、拨专款成立了《公约》对案研究工作小组。小组一出现就引起了WHO的关注，WHO曾认为小组破坏、阻挠《公约》的制定。

而小组“只是追踪《公约》制定进程，积极开展调查研究，反映中国烟草业的基本态度和观点”。事实上，小组的确影响了国家决策。国家发改委认为小组的“研究成果为中国政府代表团参与谈判起到了决策参考作用。并为制订形成中国政府主张的原则、宽泛的《公约》起到了重要作用。”

《公约》是第一个限制全球烟草制品的法律文件，具有国际法约束力。但是，它的约束力有多大？用已故WHO总干事李钟郁的话说，《公约》“能否成功取决于未来数年各国为实施《公约》所做的努力和政治承诺。”由此可见，主动权在各缔约国。

首都经济贸易大学的沈敏荣副教授是我国政府履行《公约》的法律顾问，他认为公约是个信息平台，没有强制性义务，是经济性公约。他说：“所有经济性公约都是弹性的，因为各国经济发展水平相差太大，如果搞一刀切，根本推进不下去。《公约》的宗旨是‘所有人民享有最高健康水平的权利’，它要求缔约国朝这个目标尽其所能、不断进步。它的约束力体现在定期的报告制度，你做得不好、不尽力，开大会时就要受到别国的批评，国际舆论的压力很大。对于我国来说，维护负责任的大国形象是很重要的。”

但是，如何履约的决定因素还是来自国内。6月30日至7月6日，《公约》缔约方会议第二次会议在曼谷举行。中国代表团团长、国家发改委经济运行局副局长李仰哲对新华社记者说：“控烟运动注定是一项漫长的工程。如何通过价格和税收等政策工具以及有效的宣传教育，增强民众对于吸烟危害的认识，减少烟草消费，是国家需要进一步研究的课题。”这次会议的成果是，与会的147个缔约方一致通过关于推行公共与办公场所全面禁烟的指导准则。指导准则的关键是所有缔约方认同：只有100%的无烟环境才能保护人们免受被动吸烟之害。

指导准则没有法律约束力，实施有待于各缔约方的国内立法，但是中国的立法步伐与指导准则差距很大。笔者见到这份指导准则的草案是在5月底清华大学组织的一次烟控报道模拟新闻发布会上，当时卫生部新闻发言人毛群安介绍了国务院《公共场所卫生管理条例(修订草案)》烟控部分的起草情况。

美国非政府组织“无烟草青少年运动”国际项目部副主任茅梦达(DamonMoglen)手持指导准则草案，声称要向毛群安提出“具有非政府组织特色的好斗问题”：“科学证明任何技术方法都不能防止接触烟草烟雾，比如通风、空气过滤和指定吸烟区。卫生部为什么不建议国家法规规定公共场所全面禁烟？”茅梦达言外之意是取消公共场所的吸烟区。毛群安请这个美国人考虑中国的实际情况：“那么多烟民，规定全面禁烟将为执法带来难度。”