“在原有基础上，国家将再投资2066亿元，巩固退耕还林的成果，对退户的补助也将再延长一个周期。”8月22日在呼和浩特召开的首届中国生态小康论坛上，国家林业局副局长李育材的话让内蒙古“治沙英雄”王果香心里的一块石头落了地。

王是鄂尔多斯市政协副主席，她的担忧很简单，2006年到2007年，许多地方的退耕还林粮食和生活费补助陆续到期，而解决退耕农户经济收入的后续产业发展没跟上，如果停止补助，上百万的农民可能面临生计困难。

对于补助政策是否会延期，退耕还林面积规划是否有调整，此前各地有不少猜测。鄂尔多斯市副市长白玉岭也曾受到这个问题的困扰，他担心农民的积极性受挫，为生计所迫砍树复耕，大面积林地遭遇反弹。

8月9日，国务院发布《关于完善退耕还林政策的通知》(下称《通知》)，继续延长退耕还林政策补助期限。给上述猜测划上句号，也给地方政府吃了定心丸。

政策补助将延期

自1999年开始试点以来，退耕还林工程受到了农民热烈欢迎，粮食和生活费补助成为退耕农户收入的重要组成部分。尤其在西部地区，由于气候恶劣、土地退化严重，补助成了农民的稳定收入。

“此次退耕还林政策补助的期限与第一期相同，仍是还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。”国家林业局新闻发言人曹清尧介绍说，不仅为了让树木成材，巩固退耕还林的成果，也是考虑了农民的利益，给当地林业后续产业留下了发展的时间。

国家林业局最新统计显示，退耕还林工程实施9年，工程区森林覆盖率提高了2个百分点。退耕还林工程被称为农民的“绿色银行”，而保证农民能从这个银行里面“提款”的关键就在于林业后续产业的发展壮大。曹清尧说，目前，全国各地后续产业转移劳动力的进展程度参差不齐。

“如果农民在树林间种点粮食，还能有些收入，如果土地非常贫瘠，粮食也种不了，每个月就只能等一两百元的补贴过活了。”内蒙古沙产业草产业协会副会长郝诚之说，与东南地区不同，由于气候地域条件的限制，内蒙古地区发展后续产业的过程要更长，退户对补助的依赖程度也很高。

在对退耕农户的直接补助这部分，《通知》规定，现行退耕还林粮食和生活费补助期满后长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。凡2006年底前退耕还林粮食和生活费补助政策已经期满的，要从2007年起发放补助；2007年以后到期的，从次年起发放补助。

补助标准一直备受各地关注。南方地区的补助标准稍高于北方地区，郝诚之表示，实际上，北方干旱缺水，风沙大，养护一片林的成本比南方要高很多，国家在政策补助上应该给予充分考虑。

在延长补助期限的同时，《通知》还对退耕还林的规划面积作了调整。《通知》规定，为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。

对此，曹清尧的解释的是，这种调整并不意味着政府退耕还林政策有变化，而是准备在深入调查的基础上巩固成果，他说：“我国目前已经实现退耕还林2000万亩，而我国可退耕土地面积有限，不可能一直退，唯一可行的解决办法就是让农民能够获得经济收益，依靠林产业走向富裕。”

中国科协原副主席、著名资源保护和沙漠化防治专家刘恕认为，退耕还林面积规划调整，国家应在科学评估基础上具体地区区别对待，对效果差的地区可以缩减，但对效果好或者急需退耕还林的干旱半干旱地区，不但不应减少，还应该增加。

国家林业局防沙治沙办副主任王信建很认可建立科学评估机制的必要性，他认为可以评估出一个地方典型，依据其成效制定退耕还林的一套标准，进而推广。

另外，在新一期退耕还林补助期限中，《通知》规定，省级人民政府要对本地区巩固退耕还林成果、解决退耕农户长远生计工作负总责，坚持目标、任务、资金、责任“四到省”原则。

“二八”比例与实践难题

2003年1月20日起施行的《退耕还林条例》中规定，生态林面积不应低于退耕还林面积的80%。也就是说，经济林与生态林的面积比例应该二八开。

提到这个比例，郝诚之摇头说，不应该是一刀切，很多地方实际情况不同。尤其对于西北很多地区来说，乔木生态林的存活率非常低，根本不适合种树，只有灌木和草能活下来。

“实际上，这个比例在地方上也是很难得到严格落实，最根本的问题是，农民看不到经济效益。”郝诚之认为，生态林的成材期一般需要8到10年，不允许随便砍伐，这么短的时间内，林业后续产业的生产销售链条又难以完善，农民除了有限的政府补助外，基本没有什么稳定的经济收入。这些国家政策尽管初衷很好，但还需要更贴近地方实际情况。

乌海市退耕还林生态林和经济林的比例就正好反了过来，经济林有近八成，而且绝大多数都是葡萄树。气候干旱、荒漠化严重的乌海市因此获得了“第二吐鲁番”的美誉。

“我们的做法不被提倡，但是当地农民积极性很高。”乌海市林业局局长张永亮算了笔账，一亩葡萄最低年产量3000斤，最高要五六千斤，而一斤葡萄能卖3块，一年下来，农民一亩葡萄至少收入6000块钱。

王信建说，这个比例也是个原则性的指导，各地方可以在实践中根据种植经验适当调整，适宜什么种什么，但必须保证退耕还林“生态优先”的目的。他解释说，保证二八比例的必要性在于，一般来讲，生态林在防风固沙、保持水土的效果上是经济林没法比的，能种植一二百棵生态林的土地上，可能只能种植几十棵经济林，而且经济林的种植往往周期短，很难持续防护。

然而，张永亮对乌海葡萄树的生态功能很有信心。他解释说，乌海当地风力很大，会刮走大量裸露地表的沙尘，形成强沙尘暴，而葡萄树的密度远比生态林中的杨树密度高，紧贴地表，固沙能力远强于杨树，另外，葡萄已经成为乌海当地的品牌，种植面积比较稳定，如此高的经济效益，政府根本不担心农民的积极性，更不会出现“政策变了，树就砍了”的倒退。

中国科协原副主席、著名资源保护和沙漠化防治专家刘恕考察时发现，很多农民在生态林里种枣树、山杏等耐旱果树，这样可以从果实的销售或后续加工产业获利，但为了实现二八比例的硬性指标，农民便在果树中间零星种植杨树。

与这样的做法不同，鄂尔多斯市则成功培育出了适合当地环境的特色生态林，存活率高、固沙能力强的沙柳、柠条、沙棘是当地生态林的主角，不仅使生态环境大为改观，作为宝贵的造纸和生产酱醋的天然原料，还培育了当地一批林沙加工企业。

“我们收割的沙柳直接由造纸企业收购。”当地的农民介绍。沙柳、柠条造纸也成为当地林沙产业的一大亮点，如东达蒙古王集团以沙柳造纸为龙头的生态沙草产业，年产50万吨沙柳制浆配抄挂面箱板纸的项目，让当地农民走上了致富路。

“实际上，生态林与经济林的区分没那么严格。”刘恕说，如果生态林让农民饿肚子，农民从“绿色银行”提不出钱来，政策就难免落实难，退耕还林政策需要重视持续发展，关键是让农民看到增收的路子。

郝诚之说，沙柳、柠条实际完全可以看作既是生态林，又是经济林，鄂尔多斯的成功实践正在被周边地区效仿。