就政策推动而言，在此前十几年间，粤港澳服务业合作的广度随着CEPA开放领域逐年扩大。截至2013年底，中央政府与香港特区政府签署十个CEPA补充协议，内容涉及商业存在、自然人流动、跨境交付和境外消费等方面。开放措施扩大，开放程度提高，惠及了会计、法律、咨询、研发等领域。但必须指出，一系列协议在执行过程中却一直存在着“高开放，未落实”问题，具体可分为如下两个层次：
  
  在准入前，问题包括开放度（实际开放度低于文本开放度、“大门开了，小门不开”、“小门开了，玻璃门还在”）、透明度（信息不透明、条文不明确，对细则部分并未做详细解释）、审批程序（复杂繁琐、环节多、费用高）、行业标准（除会计制度、医疗训练等标准差异外，服务收费与薪酬待遇等方面也均存在较大差异）等几个方面；
  
  在准入后，问题则包括知识产权（地区差异，保护不足。如港澳地区对商标申请实施“先使用、后申请”，而内地恰好相反）、法治环境（法律冲突，管理差异）、国民待遇（地方保护和各地政府对CEPA的理解与执行差异，导致CEPA未能发挥预期作用。香港总商会前总裁翁以登认为，“CEPA整体落实情况可打80分，失去的20分即出于内地各省区的地方保护主义”）、申诉沟通（渠道不畅。CEPA框架并未具体规定争端解决方式，缺乏机制及申诉渠道）等几个方面。
  
  综合来看，这些问题主要源于五大原因：
  
  首先，“正面清单”开放模式存在有限、被动、滞后的先天性制约。所谓“有限”，指的是只开放列入清单的部门，可能导致执行开放度较低，管理空白无法开放、新兴产业无法进入等一系列问题；所谓被动，指的是只有在遇到问题时才可能进行调整；所谓滞后，是因为被动的开放路径导致开放过程中问题的解决滞后。
  
  其次，法律地位存在执行效力问题。CEPA法律性质和地位适用WTO规则，但国内法律地位模糊。CEPA作为中国内地、香港地区、澳门地区三个WTO成员之间的区域合作协议，对WTO协议具体应如何在国内法院实践应用存在严重争议。近年来学界和官方已经达成的共识是：中国应采取立法转化方式适用WTO规则。但由于CEPA协议仍未通过国内立法转化的方式确立其法律地位，因此在具体实施过程中，执行部门无法判断港澳企业的注册和经营范围申请究竟应优先适用CEPA规定还是优先适用国内相关规定。
  
  第三，政策方面存在透明度不足问题。包括无形政策限制、业内潜规则、实施细则与地区差异等方面。
  
  第四，申诉沟通方面存在渠道缺失的问题。当港澳服务业者根据CEPA规定进入广东注册设立企业或开展业务受到阻碍时，并无明确的申诉部门和诉讼渠道，无法确定是否可向香港贸发局广州办事处、广东省港澳办或是广东省外贸厅等机构反映问题并寻求有效解决方案。
  
  第五，行业资格方面存在认证差异。包括两个方面的问题，一是行业资格认证差异大，互认难。二是专业人士在跨境流动方面存在障碍，在通关便利性、生活工作环境配套上，广东无法提供足够令人满意的条件。
  
  两张“负面清单”
  
  文章指出，为解决上述“小门不开、玻璃门还在”问题，采取“负面清单”模式对CEPA协议进行优化升级成为必须。与传统的CEPA协议正面具体列出开放的部门不同，它只列出不予开放的部门，其余部门均予以开放。这样可增加协议的透明度，促使服务部门实现真正开放，通过“开放”倒逼“改革”，推动商事制度改革、政府职能转变和制度创新。作为CEPA框架发展的升级版，这一份协议“负面清单”将使广东成为内地服务业贸易开放的试验区、先行区。
  
  在此之前，《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》是中国第一次用“负面清单”的形式管理外商对华投资，用备案制代替审批制，标志着中国对外来投资态度的重大转变。
  
  在广东自贸区的具体实践过程当中，亦将采取这种“负面清单”的管理模式。根据国务院的安排，在广东自贸区成立后，同上海、天津、福建三个自贸区共用同一张负面清单。与此前上海自贸区单独的负面清单相比，此张清单的门类减少了3个，特别管理措施减少了17条，缩短了12.2%（2015版负面清单的特别管理措施由139项缩减到122项。政府部门对市场主体的监管切实由以审批为主向事中事后监管进行转变，货物通关更为便捷，资金流动更为快速，人员往来更为自由）。